Tania Racho Investigador asociado en derecho europeo, Universidad Paris-Saclay “Maratón de diálogo tripartito” para la regulación de la inteligencia artificial, “giga-triálogo” para el pacto sobre migración y asilo: el debate tripartito o diálogo tripartito se ha vuelto esencial para la adopción de normas a nivel de la Unión. Mencionadas en todos los medios interesados ​​en el proceso legislativo de la Unión Europea, estas negociaciones interinstitucionales informales entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo nunca se definen ni se cuestionan sobre bases democráticas. Sin embargo, los eurodiputados, para quienes se avecinan elecciones el 9 de junio, parecen tener menos margen de maniobra con el uso de este proceso. Además, no está previsto en los tratados. Legalmente, el diálogo tripartito no existe, salvo algunas líneas de un acuerdo interinstitucional de 2007 . Los Tratados prevén una lanzadera parlamentaria clásica , como la que existe en Francia, con varias lecturas por cámara (el Consejo de la Unión Europea que representa a los Estados miembros y el Parlamento Europeo que representa a los ciudadanos). En teoría, una posible reunión de un comité de conciliación, similar a la comisión mixta francesa, podría completar el proceso. En la práctica, las cosas suceden de otra manera: la Comisión Europea envía su texto propuesto a las dos cámaras, que determinan sus posiciones en su seno . En el Parlamento, el desarrollo del cargo implica la celebración de audiencias y debates en comisión parlamentaria sobre el informe que servirá de hoja de ruta. Por su parte, el Consejo debe reunir a los gobiernos de los 27 países para encontrar puntos en común. Los diálogos tripartitos, a veces llamados “negociaciones interinstitucionales informales”, sirven para desarrollar las posiciones de cada institución. Una vez encontrada la posición común, el texto se envía para su grabación en cada una de las salas. Por tanto, las negociaciones parlamentarias tienen lugar durante diálogos tripartitos. En teoría, una cámara aprueba un texto con sus modificaciones, que luego se envía a la otra cámara, que trabaja en él y, a su vez, propone enmiendas o adopta el texto tal como está. En el diálogo tripartito, las dos cámaras se sientan directamente en la misma sala y sólo deben salir de ella cuando se encuentra un texto común. La dificultad es que la sala no está abierta al público, que tampoco está informado de los intercambios que allí tuvieron lugar. Esto acelera enormemente el proceso legislativo, ya que prácticamente nunca llega a dos lecturas por cámara y menos aún a una fase formal de conciliación. Así, durante la legislatura 2014-2019 , no hubo conciliación y el 89% de los textos fueron adoptados en primera lectura. La aceleración se considera beneficiosa para la adopción de legislación , sin cuestionar la pertinencia del criterio de velocidad. La adopción de normas requiere una reflexión madura, a largo plazo, y no una toma de decisiones inmediata, aunque a veces pueda resultar necesario reaccionar rápidamente. Sin embargo, los diálogos tripartitos pueden tardar en concretarse y, a veces, son necesarias varias sesiones para llegar a un acuerdo. En este caso, los negociadores están bajo presión para que las reuniones sean concluyentes: el pacto de asilo y migración se cerró la noche del 19 al 20 de diciembre de 2023. El diálogo tripartito hace inaccesible el debate sobre las enmiendas Muchas críticas se han dirigido a la Unión Europea: su burocracia , su tecnicismo y la gran cantidad de normas producidas. La Comisión ha adoptado una estrategia llamada "Legislar mejor" , que exige "una mayor transparencia en el proceso legislativo". Allí no se mencionan los diálogos tripartitos, aunque son casi sistemáticos para la adopción de legislación europea. Es imposible entender los debates sin tener acceso a los documentos del diálogo tripartito. Pero los diálogos tripartitos se desarrollan a puerta cerrada. Por eso sorprende que “Legislar mejor”, que promueve la transparencia, deje de lado los diálogos tripartitos. [Ya más de 120.000 suscripciones a los boletines de The Conversation. Y usted ? Suscríbase hoy para comprender mejor los problemas más importantes del mundo.] Esta transparencia es un escudo necesario contra la corrupción . También permite que las actividades normativas queden expuestas al escrutinio público. Con transparencia, los ciudadanos están informados de las acciones de los parlamentarios, lo que les da un papel más activo en el proceso político. En la práctica, los diálogos tripartitos casi siempre ocurren antes de la primera lectura formal de un texto, que en última instancia sirve para registrarlo. Durante los diálogos tripartitos, el desafío es encontrar un texto común entre las dos cámaras basado en la propuesta inicial de la Comisión y, por lo tanto, decidir sobre las enmiendas. ¿Un obstáculo para la plena democracia europea? La sociedad civil ya no tiene acceso a las modificaciones propuestas. Como señala el Comité Económico y Social Europeo , los documentos deben “filtrarse” para poder conocerlos. Así, sólo quienes están cerca de los responsables de la toma de decisiones y interactúan regularmente con ellos logran obtener información sobre las negociaciones en curso, dejando de lado a la sociedad civil que no está establecida en Bruselas. En 2015, la Defensora del Pueblo Europea, Emily O'Reilly, abordó la cuestión y consideró que la gran mayoría de los documentos utilizados durante los diálogos tripartitos deberían ponerse a disposición del público, en particular las fechas de los diálogos tripartitos, las posiciones iniciales de las tres instituciones, los documentos de “cuatro columnas”, etc. Los “documentos de cuatro columnas” son fundamentales para esta cuestión de la transparencia. La primera columna contiene la propuesta inicial de la Comisión Europea, la segunda y tercera presentan las posiciones del Parlamento y del Consejo respectivamente, y la cuarta muestra el compromiso alcanzado, que luego será validado en el texto final. Por tanto, lo crucial es poder acceder a la segunda y tercera columnas para comprender cómo ha evolucionado el texto. ¿Qué recurso para los ciudadanos? Para obtener este documento, el profesor italiano de derecho europeo, Emilio De Capitani, se puso en contacto con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que accedió a su petición. Esta decisión abrió el camino a otras solicitudes de acceso a los documentos del diálogo tripartito. Desde entonces, el Parlamento Europeo ha “divulgado todos los documentos de varias columnas a los que se solicitó acceso”, lo que demuestra la buena voluntad de la institución. Sin embargo, para acceder a los documentos del diálogo tripartito es necesario realizar una solicitud a las instituciones, dirigiéndose precisamente a los documentos deseados. En concreto, la opacidad es mayor en el seno del Consejo, menos proclive a la transparencia, en particular a revelar las posiciones de cada Estado miembro. De hecho, el Consejo actúa como en cualquier foro internacional, con negociaciones que no pretenden ser públicas. En mayo de 2023, por ejemplo, se negó a publicar documentos relacionados con el diálogo tripartito en curso sobre la reforma de la ley de asilo, motivando así su posición: “La divulgación de estos comentarios revelaría los compromisos solicitados o aceptados por las delegaciones y las alternativas propuestas o consideradas, así como los enfoques estratégicos del Consejo en las negociaciones, lo que debilitaría y haría más difícil su posición negociadora y tendría un impacto negativo en sus futuros debates. con el Parlamento Europeo. En este contexto, y teniendo en cuenta el contenido de los dos documentos solicitados, el Consejo considera que su divulgación perjudicaría específica y efectivamente el proceso de toma de decisiones de la institución. » El diálogo tripartito es un testimonio del mantenimiento de la UE en un marco internacional y de la dificultad de proponer un modelo supranacional plenamente democrático. Al comienzo de la construcción europea, el Consejo era el único órgano de toma de decisiones y se consultaba al Parlamento Europeo simplemente por cuestiones de forma. Históricamente, el sistema de diálogo tripartito se desarrolló en la década de 1980, al mismo tiempo que este lugar institucional más central del Parlamento (hoy, el 80% de las regulaciones requieren el acuerdo del Parlamento Europeo). El diálogo tripartito ilustra el obstáculo a la democracia plena dentro de la UE. Aunque el Parlamento parece querer una mayor transparencia para los diálogos tripartitos, la institución quiere que esta apertura se haga conjuntamente con el Consejo. Sigue en su posición de discreción y el Parlamento no toma la iniciativa de publicar sus documentos. Nada les obliga legalmente a hacer más.