Por Jeffry Frieden En el mundo entero, los gobiernos recurren con creciente frecuencia a políticas económicas como prohibiciones de exportación, sanciones financieras y aranceles comerciales para alcanzar objetivos no económicos. Los beneficios pueden ser significativos, ya que es posible alcanzar un objetivo geopolítico sin amenazar con fuerza militar ni desplegarla, evitando así el gran costo humano y económico de la guerra. Ese quizá sea el lado positivo, pero la coerción puede resultar costosa para las naciones que la imponen. Por muy atractivo que sea el uso de políticas económicas con fines coercitivos, a veces las ventajas no compensan los costos. Un estrecho vínculo La política internacional y la economía internacional siempre han estado íntimamente unidas. La era del mercantilismo, que se extendió desde el siglo XV hasta comienzos del XIX, se articuló explícitamente en torno a la interacción entre el poderío económico y el militar. En una obra publicada en 1618 sobre la navegación marítima, A Discourse of the Invention of Ships, Sir Walter Raleigh, explorador, pensador y practicante del mercantilismo inglés, sentenció que quien domina el mar domina el comercio, y quien domina el comercio del mundo domina sus riquezas y, por consiguiente, el mundo mismo. Las políticas mercantilistas utilizaban el control militar de las rutas marítimas y las colonias para extraer recursos de los socios comerciales y las posesiones de ultramar, y luego los empleaban para financiar más gasto militar. Durante varios siglos, los conflictos y las alianzas de las grandes potencias estuvieron reflejados en sus relaciones tanto militares como económicas. A medida que, siguiendo a Gran Bretaña, los países ricos de Europa se alejaron del mercantilismo a favor de flujos comerciales y financieros más libres a principios del siglo XIX, fueron separando las medidas económicas de la política de la superpotencia. Todavía se producían algunos bloqueos y embargos, y las políticas económicas seguían siendo instrumentos de control colonial, pero la ideología y la práctica predominantes tendían a mantener relativamente separados el ámbito económico y el militar. Esa libertad de comerciar produjo una aceleración histórica del crecimiento económico que pareció confirmar la sensatez de separar las relaciones económicas de las diplomáticas. Sin embargo, a finales del siglo XIX y principios del XX, a medida que los países intentaban ponerse a la par de Gran Bretaña, la rivalidad geopolítica y la puja colonial devolvieron la geoeconomía al primer plano. Las potencias coloniales reforzaron el control de sus imperios, Alemania delimitó una esfera de influencia económica y política en Europa central, y Estados Unidos consolidó el predominio continental durante un período de creciente nacionalismo económico que guarda paralelos con la actualidad. La Guerra Fría estrechó el vínculo entre la geopolítica y la economía: en gran medida, las potencias occidentales aislaron del comercio y la inversión internacionales a la Unión Soviética y sus aliados, al mismo tiempo que la integración económica internacional de Occidente se afianzaba espectacularmente. Por su parte, los soviéticos y sus aliados, junto con China, mostraron escaso interés en la economía mundial. A finales de los años ochenta y comienzos de los noventa —una época marcada por el colapso de la Unión Soviética, el final de la Guerra Fría y el arranque de la globalización a gran escala—, la mayoría de los gobiernos manejó las relaciones económicas internacionales al margen de factores militares o geopolíticos. Cuando China y Viet Nam, seguidos de las ex repúblicas soviéticas y sus aliados, se incorporaron a la economía mundial, se podría pensar que la aceptación internacional de la integración económica había borrado las peores facetas de la política de la superpotencia. Pero la expectativa del nuevo milenio de que la política internacional y la economía internacional se mantendrían separadas no se ha hecho realidad. La renovada competencia entre las grandes potencias se ha extendido a las relaciones económicas; no hay más que pensar en las sanciones occidentales contra Rusia y en la pugna comercial entre China y Estados Unidos. La pandemia mundial puso de relieve el temor de que las largas y complejas cadenas de suministro comprometan el acceso de los países a bienes esenciales. En sentidos que muchos consideraban impensables, Europa está atravesando un profundo conflicto militar como consecuencia de la dramática invasión rusa de Ucrania. No es de extrañar que los gobiernos recurran a políticas económicas para afrontar la creciente tensión geopolítica. Las ventajas de la coerción Los gobiernos tienen buenas razones para utilizar políticas económicas con fines geopolíticos. Las sanciones, los embargos, los aranceles y otras medidas de esa índole evitan tener que recurrir a amenazas o a la fuerza al imponer costos a países y gobiernos, incitar a grupos influyentes en el extranjero a presionar a sus propias autoridades para cambiar de rumbo y convencer a los aliados de colaborar y obligar a un adversario a aceptar concesiones. El atractivo de las políticas geoeconómicas quizás esté claro, pero medirlo puede ser complicado. Muchos objetivos geopolíticos son difíciles de cuantificar, e incluso de concebir en términos monetarios. ¿Cuánto vale la seguridad nacional? ¿Cuál es el valor de aislar a un adversario, fortalecer una alianza, prevenir un ataque o evitar una guerra desastrosa? Aunque los beneficios de las políticas geoeconómicas pueden ser intangibles, muchos costos son más directos en términos económicos y susceptibles de análisis. Las autoridades, los analistas y la ciudadanía deberían pensar en lo que el país puede estar sacrificando al imponer sanciones o aranceles con fines geopolíticos. No se trata de descartar del todo ese tipo de medida, pero sí es necesario sopesar los pros y los contras. Las políticas económicas coercitivas suelen acarrear costos de diversa índole para el país que las aplica; entre otros, cabe mencionar: Costos para la eficiencia económica. Casi por definición, las políticas geoeconómicas alejan la economía nacional de sus fines más productivos. Restringir las importaciones limita el acceso a bienes producidos con más eficiencia en otro país; restringir las exportaciones limita el acceso a mercados rentables. Las trabas a la circulación de bienes y capitales pueden coartar la ventaja comparativa y la eficiencia productiva de un país. Al fin de cuentas, ese es el argumento de los defensores del libre comercio desde Adam Smith hasta David Ricardo y John Maynard Keynes; como afirmó este último, la comunidad en su conjunto no puede esperar beneficiarse haciendo artificialmente escaso lo que el país desea. Los gobiernos persiguen políticas geoeconómicas porque están dispuestos a sacrificar el bienestar (económico) agregado en aras de objetivos geopolíticos. Dentro de este objetivo, existen limitaciones concretas que ponen de manifiesto el dilema de la política geoeconómica. Costos para la especialización. La especialización es fundamental para la productividad y el crecimiento económico. La división del trabajo es esencial para promover la eficiencia económica; como escribió Adam Smith, “la división del trabajo está limitada por la extensión del mercado”. Renunciar deliberadamente a un mercado más amplio restringe el grado de especialización útil de la economía de un país. Aquí, la disyuntiva es más explícita. Las actividades económicas más especializadas son, a la vez, especialmente valiosas y especialmente vulnerables: valiosas porque, siendo escasa y específica, la producción especializada es más rentable que otras; vulnerables porque esa escasez y esa especificidad dificultan la sustitución. Más difícil es privarse y más peligroso es depender de una actividad productiva cuanto mayor su grado de especialización; por eso los gobiernos intentan evitar la dependencia de los productos más especializados de otras naciones. La diversificación de los vínculos económicos ofrece cierta protección frente a los shocks económicos y geopolíticos y contribuye a limitar la vulnerabilidad, pero también puede frenar la eficiencia de una economía y la de sus socios comerciales. Costos para la innovación. Al limitar artificialmente el mercado, un país pierde tanto capacidad de especialización como incentivos para innovar. Los productores invierten en investigación y desarrollo para sacar ventaja en los mercados, y redoblan la apuesta cuanto más grande es el mercado y más feroz es la competencia. Por otro lado, los controles a la exportación que restringen el acceso de una economía a la tecnología le dan buenas razones para innovar. La Alemania nazi desarrolló el caucho sintético y la metadona cuando el bloqueo aliado cortó los suministros naturales de caucho y opio; aunque ese quizá no haya sido el uso más eficiente de los recursos alemanes, logró contrarrestar el impacto de las políticas geoeconómicas. Según datos más recientes, las sanciones han promovido las inversiones en innovación, y Rusia, China e Irán intensificaron la investigación y el desarrollo para intentar sustituir los productos faltantes. Costos para la credibilidad. Para un país, gozar de buen prestigio es algo valioso porque anima a otros a concertar acuerdos comerciales, financieros y de inversión posiblemente arriesgados. Si violan contratos implícitos o explícitos, las medidas geoeconómicas como las sanciones y la congelación de activos sacuden la confianza de los demás países, y a medida que la confianza se erosiona, otros gobiernos y empresas privadas estarán menos dispuestos a arriesgar compromisos económicos que podrían vulnerarse. Esto puede privar a un país de valiosos vínculos comerciales, financieros y de inversión, que en muchos casos dependen de la fiabilidad comprobada de los socios. Costos para la política interna. Es posible que los costos y los beneficios de las políticas geoeconómicas no se distribuyan equitativamente entre la población, generando quizá conflictos políticos internos. Los efectos negativos de las sanciones o los controles a la exportación, por ejemplo, pueden ser graves para las empresas que pierden relaciones económicas importantes y rentables. Cuando dan buen resultado, por otro lado, las políticas geoeconómicas pueden crear oportunidades especialmente rentables para empresas e industrias que consiguen acceso al mercado o un trato favorable. Pero como las empresas perjudicadas pueden resentir a sus rivales beneficiados, estas medidas pueden ser más difíciles de imponer o resultar menos creíbles o más polémicas en términos políticos. Lo último que buscan las autoridades cuando persiguen políticas geopolíticas que consideran esenciales es una reacción política violenta; por eso, deben ser muy conscientes de los costos sociales internos. Panorama completo Los gobiernos suelen adoptar políticas económicas coercitivas en medio de una lucha geopolítica inmediata. La atención que naturalmente se centra en la meta geopolítica a corto plazo —obtener concesiones, prevenir daños— puede ocultar el costo económico a largo plazo. En la tensión del momento, las autoridades pueden olvidar que imponer sanciones a veces causa un daño duradero al prestigio financiero o comercial del país, mayor que el beneficio geoeconómico pasajero que produce. Las políticas geoeconómicas pueden generar un comportamiento deseado en otros países, pero acarrean costos y plantean disyuntivas. Las autoridades, los analistas y los ciudadanos necesitan tener una visión clara de los costos. Las medidas geoeconómicas pueden limitar el funcionamiento eficiente de la economía, reduciendo los incentivos para especializarse y lograr la máxima eficiencia productiva nacional. Pueden desalentar la innovación en el país, pero promoverla en los rivales extranjeros. Acotan las actividades a las que pueden dedicarse las empresas e industrias nacionales. Pueden dañar el prestigio del país como socio de confianza y empañar las perspectivas económicas a largo plazo. Y pueden perjudicar a algunas industrias o grupos beneficiando a otros, creando situaciones políticamente controvertidas. Las políticas geoeconómicas son una herramienta valiosa de la política exterior cuyos beneficios pueden ser considerables, sobre todo si contribuyen a evitar conflictos militares. Sin embargo, a veces los costos pueden superar a los beneficios. Es necesario tener una idea clara de los costos para determinar si los beneficios netos son positivos. ****Profesor de Relaciones Internacionales y Públicas y de Ciencia Política en la Universidad de Columbia, y profesor emérito de Ciencia Política en la Universidad de Harvard. Imagen: Cato Institute.