Por Dani Rodrik Cambridge.- Nuestro mundo está atravesando una transición económica que requerirá una acción gubernamental eficaz en muchos frentes para gestionar el cambio climático, garantizar la salud pública y reconstruir nuestras clases medias a través de buenos empleos e innovación. Pero, ¿nuestros gobiernos están a la altura? Existe un escepticismo casi universal sobre la capacidad de los gobiernos para liderar y lograr un cambio positivo. Tales dudas pueden estar bien planteadas. La polarización y el populismo autoritario, que se refuerzan mutuamente, han invadido la esfera pública en muchos países y socavado la capacidad de las sociedades para emprender acciones colectivas, tanto nacionales como multilaterales, contra problemas comunes. Además, una preocupación de larga data sobre el gobierno es que no tiene suficiente información ni las capacidades necesarias para lograr un cambio estructural positivo en la economía. Otorgue demasiado poder a los gobiernos, dice el argumento, y dirigirán los recursos hacia los lugares equivocados y se convertirán en herramientas cautivas de intereses especiales. Este argumento se encuentra en el corazón del neoliberalismo, y tendrá que ser superado para que cualquier paradigma sucesor, como el productivismo, tenga éxito. Una descripción más precisa de las capacidades gubernamentales reconoce que no son ni heredadas ni estáticas. Más bien, una vez que se han establecido las prioridades apropiadas, las capacidades se desarrollan con el tiempo a través de la experiencia, el aprendizaje y la creación de confianza con entidades privadas. Para los funcionarios públicos, la pregunta relevante no es "¿Tenemos la capacidad?" sino, “¿Hemos establecido las prioridades correctas y el modo de gobierno correcto?” Los escépticos podrían decir que esto suena bien en teoría pero sigue siendo inalcanzable en la práctica. Solo mire a su alrededor y puede encontrar fallas en la gobernanza pública en casi todas partes: a nivel local, nacional y mundial. Pero, de hecho, como Charles Sabel de la Facultad de Derecho de Columbia y David Víctor de la Universidad de California, San Diego, muestran en un nuevo libro, existen modelos de gobernanza efectivos y ya han marcado una gran diferencia. La práctica está ahí; es la teoría lo que falta. Sabel y Víctor se centran en el cambio climático, que es el mayor desafío político de nuestro tiempo. También es un área donde la gobernabilidad es doblemente difícil: las regulaciones no solo deben ser efectivas a nivel nacional; también deben ser negociados globalmente entre estados con diferentes intereses y circunstancias. Sabel y Víctor basan su argumento en el ejemplo del Protocolo de Montreal de 1987 , que logró frenar las sustancias que agotan la capa de ozono (SAO) hasta el punto en que la capa de ozono está ahora en camino de recuperarse por completo. Desde el principio, el agotamiento del ozono y el cambio climático parecían desafíos similares, porque ambos implican una gran incertidumbre científica y tecnológica y diferencias considerables entre las posiciones de las economías avanzadas y en desarrollo. Es por eso que la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992, el primer acuerdo climático global, tomó como modelo el Protocolo de Montreal. El Protocolo de Montreal y la CMNUCC comenzaron como regímenes muy “delgados”, basados en amplios compromisos para reducir las emisiones (de SAO y gases de efecto invernadero, respectivamente) en una fecha determinada, pero con poco contenido operativo. Pero los dos regímenes evolucionaron de manera muy diferente. Si bien el Protocolo de Montreal logró un progreso constante al reunir a empresas y gobiernos para abordar problemas tecnológicos concretos, los acuerdos sobre el cambio climático con frecuencia terminaron estancados en las negociaciones globales. Sabel y Víctor llaman la atención sobre una diferencia clave entre los dos regímenes: el Protocolo de Montreal creó comités sectoriales en los que las empresas emisoras de SAO se unieron a los reguladores y científicos nacionales en la búsqueda de alternativas tecnológicas. Estos grupos comenzaron siendo pequeños, pero se expandieron y multiplicaron a medida que se acumulaban conocimientos, se adquirían capacidades y se generaba confianza entre las partes. Este enfoque funcionó porque la resolución real de problemas se delegó a los actores locales, es decir, las empresas con los conocimientos tecnológicos necesarios. Cuando la innovación se estancó, los objetivos se reiniciaron. El resultado fue un círculo virtuoso de innovación sobre el terreno y establecimiento de objetivos de alto nivel. Bajo el régimen climático, por el contrario, las empresas se han mantenido a distancia de los reguladores, debido al temor de que capturaran el proceso. Pero esto ha afianzado los conflictos de interés y ha obstaculizado la innovación. El Protocolo de Montreal no es el único caso exitoso de lo que Sabel y Victor llaman “gobernanza experimental”. Se pueden encontrar ejemplos adicionales en una amplia gama de programas nacionales y subnacionales, desde la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de EE. UU. – Energía (ARPA-E) hasta el régimen de contaminación agrícola de Irlanda. En cada caso, la experimentación a nivel básico se combina con el establecimiento de objetivos de nivel superior. Las prácticas exitosas que surgen de estas colaboraciones luego se vuelven rutinarias a través de la difusión y el establecimiento de estándares. Las historias de éxito tampoco se limitan a la política ambiental. ARPA-E, después de todo, sigue el modelo de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA), la agencia estadounidense responsable de algunas de las innovaciones históricas de nuestro tiempo, incluidos Internet y GPS. A nivel local, las iniciativas más exitosas para revitalizar comunidades y crear empleos toman la forma de colaboraciones público-privadas que reúnen programas de capacitación, empresas, grupos sin fines de lucro y funcionarios públicos para crear nuevos caminos hacia la oportunidad económica. Las políticas industriales nacionales eficaces adoptan un enfoque intersectorial de colaboración similar. Como explican Sabel y Víctor, la estrategia general en todos estos dominios es comenzar con metas ambiciosas y algo mal definidas. Los líderes del programa deben reconocer la profunda incertidumbre y, por lo tanto, la probabilidad de errores y falsos comienzos. Debe haber incentivos para que las partes con la información más detallada y precisa, generalmente empresas, busquen soluciones, lo que significa que las agencias públicas deben establecer una combinación de garrotes (la amenaza de regulación) y zanahorias (incentivos y aportes públicos). Debido a que el éxito depende de reevaluaciones y revisiones frecuentes, es crucial establecer hitos y monitorear el progreso. Cuando surgen soluciones, pueden generalizarse en forma de normas o reglamentos. La innovación se encuentra en el centro de este proceso, porque los estándares de vida más altos (incluido un medio ambiente más limpio y mejores trabajos) solo son posibles a través de una mayor productividad. Este tipo de formulación de políticas difiere significativamente de los enfoques predominantes. Desde la perspectiva de la gobernanza experimental, la dicotomía “Estado versus mercado” es simplemente irrelevante. Estados y mercados son complementarios, no dicotómicos. El modelo estándar de regulación de arriba hacia abajo, principal-agente de los economistas se vuelve inútil. Para tener éxito, un nuevo paradigma como el productivismo tendrá que trascender las ideologías obsoletas del pasado. Afortunadamente, los modelos de gobernanza que necesita ya existen en abundancia. *** Profesor de Economía Política Internacional en la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, es presidente de la Asociación Económica Internacional